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在2016年上海市财税工作会议上的工作报告

文章来源:上海市财政局  |  发布日期:2016年03月07日

  一、关于全国财政工作会议精神的主要内容

  2015年12月28–29日,全国财政工作会议在北京召开。会前,李克强总理和张高丽副总理都审阅了会议的报告,并作出重要批示,对2015年的全国财政工作给予了充分肯定。

  在这次全国财政工作会议上,财政部党组书记、部长楼继伟同志作了工作报告。会议明确,2016年及今后一个时期要重点做好以下几个方面的财政工作:

  (一)着力推动供给侧结构性改革,促进发展动力顺利转换。一是加快财税体制改革。在财政体制改革方面,要推进中央与地方事权和支出责任划分改革,适度加强中央事权和支出责任,完善中央和地方收入划分,调动中央和地方两个积极性。在预算管理制度改革方面,要完善全面规范、公开透明的现代预算制度,加大一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算统筹力度,实行中期财政规划管理,全面推进预算绩效管理;稳步推进权责发生制政府综合财务报告制度改革;继续积极盘活存量资金,努力调整支出结构不合理造成的存量。在税制改革方面,要将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围,全面推开“营改增”改革;积极推进综合与分类相结合的个人所得税改革;推进消费税改革;完善地方税体系。二是支持其他重点领域和关键环节改革。主要是支持推进国有金融机构改革,研究完善国有金融资本管理制度,构建多层次、专业化的金融机构体系,大力发展普惠金融和绿色金融,促进解决“三农”、小微企业融资难和融资贵问题;大力推进国企改革,通过国有资本经营预算,提高国有资本配置和运行效率;加快社会保障制度改革,完善养老保险顶层设计总体方案,制订职工基础养老金全国统筹方案,坚持精算平衡,建立更加透明易懂的收付制度,进一步健全多缴多得、长缴多得的激励约束机制,建立合理分担、可持续的医保筹资机制。同时,还要积极支持职业教育制度、科技体制、农业领域、住房保障制度等方面的结构性改革。

  会议强调,实行结构性改革,要求宏观政策要稳,营造稳定的宏观经济环境。按照中央经济工作会议部署,2016年及今后一个时期,要继续实施积极的财政政策并加大力度。主要包括:一是阶段性提高赤字率。扩大赤字规模,相应增加国债发行规模,合理确定地方政府新增债务限额。二是进一步实施减税降费政策。继续推进“营改增”试点;推进个人税收递延型商业养老保险试点;全面清理规范政府性基金,完善涉企收费监管机制,坚决遏制各种乱收费;研究出台有利于节约能源、保护环境、调节收入分配、促进市场公平和扩大消费的税收政策。三是加大统筹财政资金和盘活存量资金力度。将政府性基金预算结转结余资金,按规定调入一般公共预算统筹使用;对上年末财政存量资金规模较大的地区或部门,适当压缩下年财政预算安排规模;实现盘活存量实时化,对于执行进度较慢的部门项目预算,以及未按规定及时分解下达或者闲置沉淀的转移支付,各级财政可以及时统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。四是调整优化支出结构。有压有保,该减的坚决减下来,该保的一定保障好,压缩“三公”经费等一般性支出,按可持续、保基本原则安排好民生支出;创新财政支出方式,市场化运营各类投资引导基金,牵引带动社会投资,发挥财政资金“四两拨千斤”的作用;推进PPP融资支持基金尽早运作,加大PPP规范推广和项目落地力度。

  (二)支持做好补齐短板工作,提高发展的协调性和平衡性。一方面,强化财政综合扶贫投入体系,多渠道增加扶贫开发资金;深入推进财政扶贫机制创新,针对不同原因、不同类型的贫困,采取不同的支持方式,通过支持易地安置、改善办学条件、加强就业能力培训和就业对接服务、社会保障实施政策性兜底等,支持解决农村贫困人口脱贫。另一方面,不断完善有利于绿色发展的政策和制度体系,支持打好空气、水、土壤污染防治“三大战役”,推进山水林田湖系统治理修复等重点工程,对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游进行整体保护、综合治理、系统修复;完善财税支持政策,聚焦支持重点领域,强化税费对资源节约与环境保护的激励约束;探索完善流域上下游横向生态补偿机制;扩大节能产品、环境标志产品政府采购清单覆盖范围;更好发挥节能减排财政政策综合示范效应,研究开展新能源汽车积分交易和交叉补贴制度,将目前的补贴全环节转为主要补贴研发和购置环节,并逐步降低购置环节补贴标准。

  (三)增强风险防控意识和能力,努力保持财政经济稳定运行。一方面,要处理好发展经济和保障民生的关系,调整完善部分财政支出政策,进一步增强民生保障的可持续性;严格控制提标增幅,对一些不合理的支出或由于政策环境发生变化的支出,要压减或取消;加强基本公共服务特别是加强对特定人群特殊困难的帮扶;创新公共服务方式,能够通过政府购买服务提供的,不再直接承办;能够由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与,非基本需求主要靠市场解决。另一方面,继续加强地方政府债务管理。做实债务限额管理,各地只能在限额内依法举债;完善预算管理机制,将政府存量债务还本付息纳入年初预算,根据批准的限额编制预算调整方案,建立地方政府债务限额及债务收支情况随同预算公开的常态机制;妥善处理存量债务,各地要切实履行政府债务偿债责任,严格将置换债券资金用于偿还符合条件的政府债务;强化风险预警,督促风险较高的地区制订中长期债务风险化解规划,新增债券安排与各地区风险程度挂钩。省级财政部门要加大对市县风险化解的监管和指导力度。

  (四)扎实开展国际财经合作,增强发展的内外联动性。秉持大国财政理念,统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、两种资源、两类规则,以深化国际财经合作带动创新、推动改革、促进发展,进一步维护和增进国家利益;遵循开放、包容、透明的原则,通过多边规则和程序,推动亚投行、金砖银行提高运营效率;做好主办2016年G20峰会财金渠道会议相关工作。

  二、关于2016年本市财政工作的主要任务

  2015年,本市财税改革发展积极有序推进,预算执行总体良好,市与区县两级政府公共财政保障能力进一步增强。2015年,全市一般公共预算收入5519.5亿元,为预算的105.9%,比2014年同口径(下同)增长13.3%;全市一般公共预算支出6191.6亿元,完成调整预算的103.8%,增长19.5%。全市政府性基金收入2312.2亿元,为预算的119%;全市政府性基金支出2184.9亿元,完成调整预算的108.6%。全市国有资本经营收入110.3亿元,为预算的140.9%,增长79.1%;全市国有资本经营支出81.5亿元,完成预算的99.9%。全市社会保险基金收入3278.2亿元,为预算的116.6%,增长25%;全市社会保险基金支出2848.4亿元,完成预算的110.4%,增长28.3%。

  2016年,本市财政工作的指导思想是:全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中央经济工作会议、中央城市工作会议精神,认真落实十届市委十次全会的各项部署,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,适应经济发展新常态,坚持改革开放,坚持稳中求进工作总基调,坚持稳增长、调结构、惠民生、防风险,加快重点领域和关键环节财税改革,继续实施积极的财政政策并加大力度,大力推动供给侧结构性改革,聚焦难点转方式、补短板,着力支持实体经济发展和减轻企业负担,着力推动结构调整和民生改善,着力盘活存量提高资金使用效率,着力防范化解财政风险消除隐患,切实提高发展的质量和效益,推进创新驱动发展、经济转型升级,增强持续增长动力,促进实现“十三五”时期上海经济社会发展的良好开局。

  经市十四届人大四次会议审议批准,2016年,全市一般公共预算收入5905亿元,比2015年增长7%;全市一般公共预算支出6662亿元,增长7.6%。全市政府性基金收入2128.7亿元,下降7.9%;全市政府性基金支出2118.5亿元,下降3%。全市国有资本经营收入85.3亿元,下降22.7%;全市国有资本经营支出117.6亿元,增长44.3%。全市社会保险基金收入3528.9亿元,增长7.6%;全市社会保险基金支出3076.6亿元,增长8%。

  按照上述指导思想和财政收支预算安排,今年,本市各级财政部门要重点做好以下六个方面的工作:

  (一)继续实施积极的财政政策并加大力度。主要有五个方面:一是围绕促进创新发展,聚焦支持具有全球影响力的科技创新中心和现代新型产业体系建设。落实国家科技重大专项地方配套,聚焦支持张江综合性国家科学中心、重大关键共性技术研发转化平台、科研公共服务平台和科技创新集聚区建设;支持推进全面创新改革试验区建设,加大对基础研究和科研人才、知识产权专利保护等方面的财政投入;支持营造大众创业、万众创新的良好环境;在继续增加安排战略性新兴产业发展、产业转型升级、信息化发展等财政专项资金的同时,安排中小微企业政策性融资担保基金,扩大创业投资引导基金规模,设立集成电路产业基金,促进“四新”经济发展;扩大节能减排专项资金规模,支持加快淘汰“三高一低”落后、过剩产能;结合开展降低实体经济企业成本行动,全面落实国家有关“减税降费”的各项政策措施,并将原由行政审批部门组织实施但实际由行政审批申请人付费的50项评估评审费用统一调整为由公共财政承担,切实降低中小微企业特别是科技型中小微企业的税费负担。二是围绕促进协调发展,聚焦支持城乡区域和经济社会协调发展。进一步加大对重点区域和轨道交通等重大工程建设,以及区与区之间的对接道路建设、区与区之间的公交线路对接的聚焦支持力度;增加村庄改造、农村水利等方面的财政投入;整合政策支持海绵城市建设试点,加快推进地下综合管廊、中心城区排水系统空白区域管网工程建设;推动智慧城市建设,加大城市管理和维护资金投入;推进国家新型城镇化试点和国家产城融合示范区建设;支持重大公共文化基础设施建设。三是围绕促进绿色发展,聚焦支持生态文明和“美丽上海”建设。制定和实施本市新一轮新能源汽车推广扶持政策,完善公共交通新能源车运营补贴机制,加大对新能源汽车充电设施建设的支持力度,并建立新能源汽车补贴退坡机制;支持新能源与可再生能源发展;加快推进重点行业、重点项目的环境综合整治和重点区域转型发展,支持加大农村河道整治和疏浚力度,促进提高生活垃圾减量化、资源化、无害化水平;制定和实施新一轮林业行动计划财政政策,促进绿地、林地、湿地协调发展。四是围绕促进开放发展,聚焦支持上海“四个中心”与自贸试验区联动发展。支持推进开放度最高的自贸试验区建设;安排国际航运中心建设、金融发展、服务业发展引导等专项资金,加大对“四个中心”共享的公共服务平台、社会信用体系和人才高地建设的财政支持力度;全力配合做好金砖国家新开发银行的各项建设运营和项目储备、主办2016年G20财长和央行行长会议的各项工作;聚焦支持多层次、多功能的金融市场体系建设,鼓励和支持金融产品和业务创新;逐步将境外旅客购物离境退税政策覆盖到符合条件的所有离境口岸;聚焦支持发展跨境电子商务、离岸贸易等新兴贸易方式,大力支持“一带一路”、长江经济带建设,促进长三角一体化发展;加大对口支援与合作交流支持力度。五是围绕促进共享发展,聚焦支持基本公共服务体系完善和基层社会治理体制改革创新。健全完善职工职业培训体系,支持企业开展新型学徒试点,促进创业带动就业;继续安排小城镇养老保险补贴,支持城乡居民医保制度并轨改革、教育综合改革、司法体制改革、群团改革;推进“健康上海”建设,加大对公共卫生、院前急救和养老服务体系建设、加快残疾人小康进程、健全住房保障体系、加强食品药品监管和公共安全体系建设等方面的财政投入;推进社区事务受理中心标准化建设,促进增强社会治理整体合力。

  (二)进一步深化推进财税改革。主要有三个方面:一是深化推进市与区县财税管理体制改革。贯彻落实国家有关理顺中央和地方事权与支出责任划分、调整中央与地方收入划分的改革要求,加强市与区县新一轮财税管理体制改革的超前研究和预案储备,并按照国家统一部署,在部分条件成熟领域率先启动,进一步深化市与区县事权和支出责任划分改革,适度加强市级事权和支出责任,着力发挥市和区县两个积极性;进一步完善财政转移支付制度,加大对纯农地区、水源地、生态保护区域的财政转移支付力度,着力提高基本公共服务均等化水平。二是深化推进预算管理制度改革。在深化完善“四本预算”统筹使用机制方面,从2016年1月1日起将政府住房基金、无线电频率占用费等2项政府性基金转列一般公共预算;从2016年3月1日起将原作为经营性收费的排水费调整为污水处理费,并纳入政府性基金预算管理;进一步扩大国有资本经营预算收益收缴范围,并将市本级国有资本经营预算不低于当年预算收入19%的部分调入一般公共预算,用于充实社会保险基金;鼓励区县和部门在推进财政资金统筹使用方面先行先试。在深化中期财政规划管理改革方面,进一步完善制度、优化流程,着力提高预算编制的前瞻性和年度预算的准确性,逐步实现规划期内的跨年度平衡。在深化政府购买服务改革方面,扩大政府购买服务范围和规模,逐步将重点民生领域的公共服务项目纳入政府购买服务平台管理;鼓励和引导社会组织跨区域承接政府购买服务项目,加快培育具有良好社会和商业信誉、拥有自主品牌优势和核心竞争力的新型社会组织。在深化财政专项资金管理改革方面,以财政科技投入为突破口,加快推进财政专项资金跨部门整合,逐步建立跨部门财政科技项目统筹管理机制,综合协调财政科技投入;建立市级财政专项资金统一管理平台,加强对各类财政专项资金的动态跟踪和预警监控。在创新财政投入方式改革方面,通过实施特许经营、股权合作、财政补助等政策,引导社会资本进入公共服务领域;鼓励地方融资平台公司存量项目转型为PPP项目,并对这些转型项目和已列为中央财政的PPP示范项目,择优给予一定奖励;逐步改变财政专项资金的行政性分配方式,鼓励采取基金管理等市场化运作模式,变财政直接投入为间接引导。在深化财政支出预算执行管理改革方面,以项目支出特别是重大项目支出为抓手,逐步实现盘活存量实时化,对于执行进度较慢的部门项目预算、未按规定及时分解下达或者闲置沉淀的转移支付或者确因政策调整不再支出的,按规定及时收回总预算;在继续完善结转结余资金定期清理和统筹使用长效机制的同时,着力加大对因支出结构不合理造成的财政存量资金的清理盘活力度;进一步完善预算调整机制,切实增强预算执行的严肃性和约束力;建立健全加快预算支出进度的激励约束机制,在继续实施对市级部门和区县财政支出执行进度通报制度的基础上,进一步加大考核力度,加快推进预算执行和项目支出的整体进度,切实提高预算执行的均衡性和时效性,不断提高财政资金使用效益。在深化政府会计改革方面,将权责发生制政府综合财务报告的试编范围扩大到全市所有乡镇,实现市、区县、乡镇三级政府全覆盖。三是深化推进税制改革。按照国家统一部署,将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围,全面推开“营改增”改革;积极推进综合与分类相结合的个人所得税改革、消费税改革和地方税体系建设。

  (三)进一步夯实财政管理基础。将学习贯彻《预算法》及其实施条例作为“七五”普法的重要内容,切实增强法治理念和规则意识,深入推进简政放权和财政行政审批标准化建设,探索实施财政行政权力标准化管理,大力推进依法理财、民主理财;按照“建体系、补短板”的要求,着力加大财政制度创新力度,启动开展政府采购、财政监督等重点领域的地方财政立法,制定和实施权责发生制政府综合财务报告、代理记账机构管理等重点领域的财政管理办法,修订完善政府采购代理机构监督检查、政府采购评审专家管理、政府采购集中采购机构年度考核、行政事业单位内部控制等方面的制度规范;按照总体规划、分步实施、逐步到位的原则,重点选择养老、基层医疗卫生、司法、行政等重点领域金额较大、增量较多、专业性强、社会关注度高的财政支出,加快推进项目支出定额标准体系建设;按照分层设立、分级管理的要求,分别设立本市各级财政部门、预算主管部门和基层预算单位项目库,并将项目评审与项目库建设有机地结合起来,力争2016年各部门开展评审的项目资金不低于项目支出的60%,加快建立“未经评审不纳入项目库、未纳入项目库不安排预算”的预算管理新机制;结合开展行政事业单位国有资产清查,进一步完善行政事业单位资产管理信息数据系统,探索研究有利于资产合理调剂、共享共用的资产“公物仓”机制,研究建立预算编制与资产配置有机结合的预算管理新机制;全面实施国家新修订的《会计档案管理办法》,深化推进管理会计体系建设,分层次、有梯度地加强会计人才培养;进一步完善与《预算法》全面实施、中期财政规划管理、加强预算评审和财政监督相适应的财政信息系统平台功能,加快实现财政管理的科学化、规范化。

  (四)进一步建立健全财政风险防范长效机制。将国库集中支付电子化管理的实施范围拓展至市级预算单位所有财政资金,积极推动国库集中支付电子化改革向区县延伸,并选择部分区县开展改革试点;进一步梳理、调整、完善市级预算执行预警指标体系,研究完善预警结果运用机制;进一步拓展公务卡使用范围,巩固公务卡制度改革成果;进一步加强非税收入收缴管理,选择部分执收单位试行电子票据,积极探索电子缴费;从严控制“三公”经费等一般性支出,强化部门综合预算管理,坚持勤俭办事;进一步落实国家对地方政府债务实行限额管理的各项制度规定,完善预算管理机制,加大置换债券发行力度,强化风险预警,建立健全新增债券安排与风险程度挂钩机制,切实防范政府债务风险;加快推进行政事业单位内部控制规范全面实施,逐步扩大企业内控标准实施范围;支持实施公立医院和地方高校总会计师制度,完善市管企业财务总监委派管理。

  (五)进一步加大财政监督、绩效评价和信息公开力度。将财政监督融入财政管理全过程,加大对重大财税政策和制度执行、重大财税改革实施和重大财政资金使用情况的监督检查力度,强化对政府投资项目的事中、事后监管;严格执法程序,规范执法行为,进一步提升财政执法质量和水平;全面推进预算绩效管理,预算部门编报项目预算绩效目标的比例和开展项目绩效评价的资金总量不低于上年水平,进一步加大对教育、科技等重点支出的绩效评价力度,扩大部门整体支出绩效评价试点范围,完善中央专项转移支付资金绩效评价机制。进一步加大财政信息公开力度,政府预决算和部门预决算中的一般公共预算基本支出按经济分类全面细化公开到“款”级科目;部门预算在原按财政拨款预算支出公开的基础上,进一步细化公开为一般公共预算支出和政府性基金预算支出;将专项转移支付预决算按项目、按地区公开,税收返还和一般转移支付分地区公开;深化政府采购领域信息公开,实现采购预算、采购文件、采购结果等全流程信息公开;开展绩效目标、绩效评价报告信息公开试点。

  (六)进一步加强财政自身建设。认真开展“两学一做”学习教育,着力加强财政干部队伍思想建设,切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,严守政治纪律和政治规矩;结合编制和实施本市财政改革发展“十三五”规划,加快转变财政职能,不断深化对事关上海长远发展的重点领域和关键环节财政问题的超前研究,准确把握新常态下财政领域的趋势性变化,着力提高财政工作的前瞻性、科学性和有效性;以增强财政干部履职能力为核心,着力构建多层次、开放式的干部培训体系,健全完善常态化、机制化的定期轮岗制度,不断优化财政干部的梯次结构和专业结构,持续提升财政干部的改革创新能力、依法办事能力和解难补短能力;结合推进政府目标管理、加强行政效能建设,重点聚焦预算管理、资金分配等核心业务环节,实行分事行权、分岗设权、分级授权,不断强化内部流程控制;深入学习贯彻新修订的廉洁自律准则和党纪处分条例,持之以恒推进财政作风建设,自觉践行“三严三实”要求,全面强化党风廉政建设主体责任和监督责任,严格落实“一岗双责”,进一步完善廉政建设与业务工作融合机制,确保财政干部和财政资金安全。

  2016年,上海财政改革和发展的任务十分繁重。在新的一年里,我们将在市委、市政府的坚强领导和各区县、各部门、各单位的支持帮助下,砥砺奋进、攻坚克难,为加快建设具有全球影响力的科技创新中心、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市、继续当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者、不断提高城市核心竞争力作出新贡献!

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