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市政府关于印发《上海市财政改革与发展“十三五”规划》的通知

文章来源:办公室转载  |  发布日期:2016年08月10日

沪府发〔2016〕56号

各区、县人民政府,市政府各委、办、局:

  现将《上海市财政改革与发展“十三五”规划》印发给你们,请认真按照执行。

  上海市人民政府

  2016年7月28日

上海市财政改革与发展“十三五”规划

 

  “十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,也是上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市、形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架的决定性时期。为全面深化财税改革,加快建立现代财政制度,有效拓展和充分发挥财政职能作用,积极适应经济发展新常态,更好地支持和促进上海创新、协调、绿色、开放、共享发展,根据国家和本市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要精神要求,结合实际,制定本规划。

  一、认清“十三五”时期本市财政改革与发展面临的形势

  (一)发展基础

  五年来,本市财政改革与发展“十二五”规划确定的目标任务顺利完成,为实现上海经济社会持续健康发展作出了重要贡献,并为未来发展奠定了比较坚实的体制机制和财力基础。

  1.公共财政保障能力进一步提升。全市一般公共预算收入从2010年的2873.6亿元增长到2015年的5519.5亿元,年均增长13.9%,继续保持平稳较快增长的良好态势。其中,第三产业财政收入占全市一般公共预算收入的比重,从2010年的75.4%上升到2015年的80.7%,提高5.3个百分点,收入结构进一步优化。与此同时,2015年,全市政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入分别达到2312.2亿元、110.3亿元和3269.9亿元,财政收入的总量规模进一步扩大。

  2.民生保障机制进一步完善。“十二五”时期,本市各级政府聚焦重要民生领域和社会治理薄弱环节,持续增加财政投入,着力支持公共基础设施和生态文明建设、旧区和“城中村”改造,加大对教育、文化、医疗卫生、就业和社会保障、公共安全等民生保障的财政倾斜力度,着力支持城乡低保标准统一、“城居保”和“新农保”制度并轨、“新农合”市级统筹,基本公共服务城乡差距进一步缩小。2015年,本市按照教育、社会保障和就业、医疗卫生、人口与计划生育、住房保障等计算的郊区县公共服务人均支出4771元,与中心城区人均支出的差距由2010年的33.7%下降至27%,缩小6.7个百分点,民生保障水平进一步提高。

  3.财政在促进创新转型升级中的职能作用进一步增强。围绕创新驱动发展、经济转型升级,在全面落实国家“增支减税降费”积极财政政策并不断加力增效、确保经济平稳健康运行的同时,结合推进中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸试验区”)建设,着力构建与加快推进具有全球影响力的科技创新中心(以下简称“科创中心”)和“四个中心”建设相适应的财税政策体系,出台财税支持科创中心建设“16条”,创新财政支持方式;实施境外旅客购物离境退税政策,并积极配合财政部等国家有关部门认真做好金砖国家新开发银行总部落户上海并正式开业的国际竞标、筹建准备和相关配套政策的细化落实工作,有力促进了上海城市综合服务功能的全面提升。

  4.重大财税改革进一步深化推进。从2012年起,率先开展“营改增”试点,为全国税制改革创造了条件、积累了经验、提供了示范。从2011年起,全面实施以“税收属地征管、地方税收分享”为重点的市与区县财税体制改革;从2014年起,选择基础设施、社会保障等重点领域先行先试市与区县事权和支出责任划分改革;从2015年起,进一步完善市与区县出口退税负担机制,财政体制在促进城乡一体化和区域协调发展中的功能作用不断增强。五年来,郊区县财力年均增长16.9%,高于中心城区4.9个百分点。一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算、社会保险基金预算(以下分别简称“国资预算”“社保预算”)同步报送人大审议,并在范围、内容、标准、程序、时间等方面,基本实现规范统一,预算编制、执行、监督、绩效评价和信息公开的“五位一体”改革全面推进,政府购买服务、存量资金盘活、资金统筹使用、政府债务管理和政府综合财务报告制度改革取得实质性突破。

  5.财政运行的规范性、安全性和有效性进一步提高。扎实开展《预算法》和《会计法》等财政法律法规落实、科技和环保等重点领域财政投入、财政存量资金、涉企收费、预决算信息公开等方面的专项检查,有序实施财政“涉农”资金专项整治,贯彻执行中央八项规定、严肃财经纪律等专项治理,财政监督的治本力度不断加大。除涉密信息外,政府“四本预算”实现全面联动公开,部门预决算支出按功能分类细化公开到项级科目,一般公共预算基本支出按照经济分类细化公开到类级科目。

  (二)发展环境

  “十三五”时期,和平与发展的时代主题没有变,我国经济发展进入新常态,供给侧结构性改革全面推进,经济长期向好的基本面没有变,发展前景广阔。上海面临着经济全球化深入发展、新一轮科技革命和产业变革蓄势待发、国际投资贸易规则体系加快重构、人民币国际化进程加快推进、“一带一路”国家战略全面实施、中国经济与世界经济深度融合发展等重大历史机遇。同时,必须清醒地认识到,“十三五”时期,国内外发展环境更加错综复杂。从国际看,国际金融危机冲击和深层次影响在相当长时期依然存在,世界经济在深度调整中曲折复苏、增长乏力,不稳定不确定因素明显增多。从国内看,发展方式粗放,不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出,经济增速换挡、结构调整阵痛、动能转换困难相互交织,面临有效供给不足、部分行业产能过剩严重、传统比较优势减弱等多重挑战,实现经济平稳运行并统筹好与转型和就业、跨越“中等收入陷阱”的难度加大。从本市看,进入创新驱动发展、经济转型升级攻坚期,资源环境底线约束更加趋紧,科技创新的动力、活力明显不足,人口老龄化程度加剧,推进基本公共服务均等化任务较重,医疗、教育、交通、食品药品安全、城市管理等领域的短板和瓶颈制约凸显。

  综合判断,未来五年仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,“时”和“势”总体有利,但也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。在本市财政领域突出表现为:财政收支方面,财政收入开始呈现由高速增长转为中低速的平稳增长态势,潜在增长速度放缓,加之政府和市场的作用边界尚未厘清,除了保民生外,稳增长、调结构、促改革、防风险等增支需求仍然较大,预算的中长期统筹平衡难度明显增大。财税体制和政策方面,与加快推进供给侧结构性改革、加快建设上海科创中心、“四个中心”和提升上海全球城市功能相适应的财税体制机制和政策体系尚未完全形成;事权和支出责任相适应的制度还没有真正建立起来。预算管理方面,跨年度平衡机制尚未建立;财政支出标准体系和项目库建设、预算评审力度有待进一步加强,中期财政规划尚处于试编阶段;财政信息公开力度有待进一步加大。

  (三)发展要求

  2013年11月,党的十八届三中全会将深化财税体制改革列为我国全面深化改革的重点之一,强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”,首次提出要“建立现代财政制度”。2014年6月,中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确提出,“到2020年,各项财税改革基本到位,现代财政制度基本建立”。党的十八届五中全会、十届市委十次全会、国家和本市经济社会发展“十三五”规划纲要都对如何加快“十三五”时期的财税改革发展作了统一部署,提出了一系列新的要求。本市要紧紧围绕推进治理体系和治理能力现代化,始终坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领,切实把新发展理念贯穿于“十三五”时期财政改革发展的各个领域、各个环节和各个方面,重点聚焦影响财政职能作用发挥和制约财政可持续发展的突出难点问题,努力在补好财政体制机制和政策、制度的短板上实现新突破,在服从服务大局中谋划上海财政的新发展。

  二、明确“十三五”时期本市财政改革与发展的指导思想、基本原则和主要目标

  (一)指导思想

  高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚持“四个全面”战略布局,坚持发展是第一要务,树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,按照当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的要求,更加注重提高发展质量和效益,着力加强供给侧结构性改革,以建立现代财政制度为重点,稳中求进、聚焦突破,全面深化重点领域和关键环节财税改革,着力转方式、调结构、补短板、防风险、促开放,为实现本市“十三五”发展目标提供更加有效的财税体制保障、财税政策支持和综合财力支撑。

  (二)基本原则

  1.坚持公共公益。凡属于社会公共需要范围、市场机制无法解决或解决不好的领域,公共财政须主动补位、应保尽保,以更好发挥政府作用;凡不属于社会公共需要范围、市场机制能够有效调节的领域,公共财政应尽快退出、让位市场,避免大包大揽,真正使市场在资源配置中起决定性作用。

  2.坚持事权和支出责任相适应。科学界定政府间的事权与支出责任划分,既有效保障市级宏观调控、重大改革实施和区域协调发展,集中财力办大事,又充分考虑各区实际,充分调动和发挥各级政府积极性,促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。

  3.坚持民生优先导向。以普惠性、保基本、均等化、可持续为方向,对纳入基本公共服务清单的项目予以优先保障,更加注重抬底部、促公平、提质量,着力创新公共服务提供方式,扩大公共服务有效供给,满足多样化公共服务需求,不断提升人民群众的获得感、公平感、安全感和幸福感。

  4.坚持全面统筹规划、分类分项推进。以优化财政资源配置为着力点,深化推进财政资金统筹使用;以义务教育、社会保险、医疗卫生等为重点,逐步提升基本公共服务的统筹层次和保障水平;以增强系统性、整体性、协同性为目标要求,加大对其他领域中具有重大牵引作用改革的财税统筹支持力度。

  5.坚持法治规范、公开透明。牢固树立法治理念,强化规则意识和契约精神,始终坚持依法行政,更加注重运用法律制度来规范财政管理,不断创新完善财政治理方式,切实把财政管理活动全面纳入法治化、透明化的运行轨道。

  (三)主要目标

  “十三五”时期,重点领域和关键环节的财税改革取得实质性进展,现代财政制度基本建立,财政作为国家治理的基础和重要支柱作用得到充分有效发挥。

  1.财政可持续发展能力显著增强。地方税体系建设取得新进展;一般公共预算收入与经济保持同步增长,财政收入增长的稳定性进一步增强;财政支出的公共性层次严格区分,地方政府举债融资机制进一步完善,财政风险有效防控,政府职能的“越位”“缺位”和“错位”问题得到有效解决。

  2.财政体制机制创新取得重大突破。市区两级政府事权和支出责任相适应的制度基本建立,城乡基本公共服务的标准化、均等化、法制化水平稳步提高;政府预算体系进一步健全,“四本预算”统筹联动安排机制基本建立,财政资金统筹使用机制更加成熟,财政支出标准、预算评审、资产管理融入预算管理的体制机制日趋完善;预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性、绩效评价的权威性进一步提高。

  3.财政政策的导向性充分体现。财政政策体系进一步完善,支持方式进一步优化,财政在竞争性领域的投入加快退出;财政政策与其他宏观经济政策的协调性和组合效应进一步增强,可预期性进一步提高,财税政策在支持和促进上海经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平发展中的功能作用明显提升。

  4.财政法治化水平全面提升。法治意识不断增强,涵盖财政管理全过程的基础性核心制度体系更加成熟、更加定型,法治财政基本建成,财政管理的科学化、规范化、信息化加快推进,依法行政、依法理财的能力和水平全面提升。

  5.财政运行透明度明显提高。财政信息公开的范围不断扩大、内容不断细化;财政政策、预决算、行政审批和政府采购等重点领域的信息公开实现新突破;财政信息公开的完整性、时效性和准确性不断增强,信息化和集中化水平不断提高。

  三、围绕更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,全面深化财税改革,加快建立现代财政制度

  按照“整体规划设计、分类分项落实、逐步实施到位”的原则和要求,聚焦事关上海长远发展的深层次、全局性、战略性、关键性中长期重大财政问题,全面深化财税体制机制改革,加快构建引领经济发展新常态、有利于全面深化供给侧结构性改革、转变经济发展方式和促进社会公平正义的现代财政制度。

  (一)全面深化市区两级政府事权和支出责任划分改革,确立合理有序的财力格局

  1.理顺市区两级政府事权和支出责任划分。贯彻落实国家有关理顺中央与地方事权和支出责任划分的改革要求,结合实际,适时出台本市推进市区两级政府事权和支出责任划分改革的指导意见,科学合理界定市区两级政府事权和支出责任划分。在改革内容上,坚持一般惯例与特殊市情和历史传承相结合、重点突破与整体规划相协调,综合考虑各项事权的内在属性和外部性、受益范围、服务效率和管理信息复杂程度等因素,逐步理顺和明确市级专有事权、区级专有事权、市区两级政府共有事权;适度加强市级在完善政府宏观经济管理、维护市场统一和司法公正、统筹经济社会协调发展、促进基本公共服务均等化等跨区域、外部性强的事权,将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务确定为市区两级政府共有事权,将地域信息性强、外部性不显著、面向基层、信息处理复杂、与当地居民利益密切相关、能够满足差异化公共服务的事务作为区级事权;逐步压缩市区两级政府职责交叉、共同管理的事权,减少市级委托事务,市与区按事权分工承担支出责任。在实施步骤上,按照中央有关“建立事权和支出责任相适应的制度”的总体部署,根据循序渐进、成熟一项、推进一项的原则和要求,稳步推进市与区重点领域事权和支出责任划分改革,力争到2020年,基本完成主要领域改革,形成市区两级政府事权和支出责任划分的清晰框架。

  2.进一步调整市与区收入划分。贯彻落实国务院印发的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》,依据保持市与区收入和财力格局总体稳定、注重调动各区积极性等原则,制定和实施本市在全面推开“营改增”试点后完善市与区增值税等收入划分方案,进一步完善市与区财力分享机制,适当提高各区分享比例。在此基础上,根据中央与地方、市与区事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进程,从有利于推进经济结构优化调整、先进制造业和高端服务业加快发展、促进经济发展方式转变和区域经济联动均衡发展出发,进一步深化完善收入分配机制,有效发挥市和区两个积极性。

  3.完善市对区财政转移支付制度。在合理划分市与区事权和支出责任的基础上,进一步完善市对区财政转移支付制度,加大转移支付力度,优化转移支付结构,健全以一般性转移支付为主体、专项转移支付相结合的转移支付制度;建立一般性转移支付稳定增长机制,完善一般性转移支付的分配因素和计算方法,加大对远郊区、纯农地区、生态保护区域和经济相对薄弱地区的转移支付倾斜力度;规范专项转移支付管理,严格控制新设专项,建立健全专项转移支付定期评估和退出机制;加强转移支付预算管理,不断提高转移支付资金的使用效益。

  (二)全面深化预算管理制度改革,建立全面规范、公开透明的现代预算制度

  1.完善政府预算体系

  (1)健全全口径预算管理机制。进一步明确“四本预算”的收支范围,将政府的收入和支出全部纳入预算管理。在“十二五”已将一般债务、专项债务收支纳入预算管理的基础上,将确需依法代偿或转化的或有债务,按照程序纳入预算管理或转化为政府债务;建立覆盖全部国有企业、分级管理的国资预算管理制度,扩大国资预算的收益收缴范围,将符合条件的国有企业全部纳入预算管理范围,并逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,到2020年提高到30%;研究建立减免税统计调查和信息共享机制,探索逐步将税式支出纳入规范化的政府预算管理。

  (2)完善政府“四本预算”统筹联动安排和财政资金统筹使用机制。建立政府性基金预算资金与一般公共预算的转列、调入机制,将政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目逐步调整转列一般公共预算并统筹使用,将暂时保留在政府性基金预算管理且与一般公共预算投向类似的资金调入一般公共预算统筹使用,或制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式;将政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分,补充预算稳定调节基金统筹使用。逐步加大国资预算调入一般公共预算的推进力度;根据实际需要和财力许可,逐步增加安排一般公共预算和国资预算资金补充社保预算,确保社保预算在精算平衡的基础上实现可持续运行。落实国家从2016年起,三年内逐步取消一般公共预算中专项收入以收定支有关规定的精神和要求,逐步加大专项收入统筹使用力度;进一步深化财政存量资金管理制度改革,加大结转资金统筹使用力度,对不需按照原用途使用的资金,按照规定统筹用于经济社会发展急需的重点领域和优先保障民生支出,切实增加资金有效供给。

  2.实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理

  根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要,建立跨年度预算平衡机制和实行中期财政规划管理。中期财政规划涵盖政府“四本预算”,统筹当前和长远,坚持问题导向,按照三年滚动方式编制,与经济社会发展总体规划、专项规划、区域规划和宏观经济政策相衔接,聚焦规划期内重大改革、重要政策、重大项目,实施滚动调整。在认真总结2016-2018年全市中期财政规划编制经验的基础上,逐步加大中期财政规划管理改革推进力度,有效提高本市部门、市与区两级政府和全市中期财政规划编制水平,不断强化中期财政规划对年度预算的约束和指导作用;全市中期财政规划对市本级年度预算编制起约束作用、对区中期财政规划和年度预算编制起指导作用,切实增强预算的前瞻性和可持续性,为建立真正意义上的中期预算奠定坚实基础。

  3.深化财政支出管理制度改革

  (1)推进财政支出结构改革。科学界定财政作用边界,分类区分财政支出公共性层次,完善不可持续的支出政策,调整无效和低效支出。严格按照改革进程、实际需要和财力许可,对重点支出予以统筹安排、优先保障;加大财政专项资金跨部门整合力度,严格控制新设财政专项资金,推进实行财政专项资金清单管理,对具有一定外部性、确需保留的竞争性领域的,逐步改变行政性分配方式,建立市场化的评估、退出机制;推进财政补贴由补供方向补供方和补需方相结合转变、由激励性向功能性转变、由覆盖性向环节性转变,调整改进农资补贴等“黄箱”政策支持机制,逐步扩大农业科研、环境保护、推广服务等“绿箱”支持政策实施范围,不断增强财政补贴政策的导向性、精准性和实效性;按照国家部署,研究完善基本公共服务项目财政支出统计体系,健全财力保障机制,促进基本公共服务财政支出增长与政府财力增长相适应,着力增强民生保障的可及性和可持续性。

  (2)推进完善预算支出标准体系。按照“客观公正、经济节约、前后衔接”的原则和要求,适时修订本市已出台的有关会议、差旅、培训等经费支出标准,并依据实物定额和服务标准,加快制定机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准,着力完善公务支出标准体系;在充分发挥部门在标准体系建设中主体作用的同时,可通过政府购买服务的方式,借助包括行业协会、中介组织在内的专业机构等各方社会力量,加快推进项目支出通用和专用定额标准体系建设;坚持急用先行,优先聚焦难以通过市场发现支出标准的支出项目,对难度较大的则先行对其中容易实行量化管理的部分制定标准,逐步提高按项目支出标准编制预算的比例,至“十三五”末,实现80%以上适合实行标准化管理的项目都有标准可依、按照标准核定;合理设定标准评估期限,建立财政支出定额标准与经济社会发展、物价水平和财力状况等因素挂钩的联动机制,加快构建内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时的财政支出标准体系,不断提高财政支出标准的科学性、实用性和可操作性。

  (3)推进预算评审制度改革。按照“分层设立、分级管理”的原则和要求,设立财政支出项目库,将符合条件的项目逐步纳入项目库管理。财政项目库实行开放式的全周期滚动管理,实施周期一般不超过五年。按照“先评审后入库”的原则和要求,进入中期财政规划项目库的项目原则上都要实施预算评审。列入预算安排的项目必须从项目库中选取,对未列入项目库的项目一般不得安排预算,建立健全预算评审实质性嵌入预算管理流程的运行机制,使预算评审真正成为预算编制的必经程序,加快建立和形成“未经评审不纳入项目库、未纳入项目库不安排预算”的预算评审管理新机制;建立基于预算评审的激励约束机制,对申报不实、预算审减率较高的部门,根据审减的额度直接扣减其项目支出预算,并以此作为确定以后年度预算的参考依据,促进形成结构合理、管理规范、运转高效的项目支出预算管理新模式。

  (4)推进行政事业单位资产管理制度改革。按照“盘活存量、用好增量、厉行节约、物尽其用”的要求,着力完善与行政事业单位履职相适应的资产配置标准体系,将超标配置、低效运转或长期闲置不用的资产调入“线上”与“线下”相结合的“公物仓”集中管理、调剂使用;对低效运转的资产特别是价格昂贵的专用设备,积极鼓励和支持采取多单位、多部门的共享共用方式,加快建立完善的资产共享共用机制,推进实现资产管理集约化。按照“先易后难、突出重点、逐步推开”的要求,选择部分行政事业单位先行试点,待条件成熟后再逐步扩大范围,充分发挥资产“公物仓”的调余补缺功能,加快形成先从“公物仓”统筹调剂、不足部分再由年度预算新增安排、预算编制与资产绩效和资产配置有机结合的预算管理新机制。

  (5)推进政府采购制度改革。逐步将财政专项资金、补助补贴资金和政府性基金等财政性资金纳入政府采购范围;以整合公共资源交易平台为契机,加强以基础数据、业务管理、网络基础设施和信息安全等为重点的政府采购标准化体系建设,统一政府采购交易规则体系,推进管理交易系统、场所、评审专家等资源整合,实现与公共资源交易平台、公共信用信息平台的系统对接、自动交互和信息共享;加大在标准统一、需求差异小的通用货物等政府采购项目领域引入社会电商平台的推进力度。进一步建立健全政府购买服务目录管理制度,把应实行政府购买服务的预算支出事项全部纳入目录,大力推进政府购买服务,不断加大政府购买服务力度,逐步增加政府购买服务的资金规模和比例,到2020年基本做到“应买尽买”;在养老、医疗卫生、教育、文化和体育等领域,积极采用凭单制等形式购买公共服务,引入市场竞争机制,让人民群众有更多的选择权;建立机构编制管理与政府购买服务的统筹协调机制,对凡能通过政府购买服务方式提供服务的,原则上不再增设机构或增加人员编制;按照“先试点后推广”的要求,从2016年下半年起,选择部分预算主管部门、部分区和民生保障、社会治理等若干重点领域的公共服务项目先行纳入市、区一体化的本市政府购买服务公共管理平台,从2017年起,不断扩大范围,逐步实现全市各类政府购买服务项目的全覆盖。

  (6)推进国库管理制度改革。至“十三五”末,逐步将国库集中支付电子化管理的实施范围从市级预算单位专用资金拓展到所有财政资金,将财政资金的动态跟踪和预警监控范围从市级、区级覆盖至乡镇级;完善公务卡强制结算目录制度,建立公务卡使用考核通报机制,最大限度地减少单位现金支付结算;加快建立财政库底目标余额管理制度,提高库款预测水平,完善国库现金管理,确保库款余额处于合理稳定区间;建立规范的用款计划调整机制和大额资金支付报备制度,规范和加强财政库款和专户管理,切实提高预算执行的均衡性、时效性。

  (7)推进完善政府举债融资机制。市政府在国家批准的限额内依法举债,区政府确需举借债务的由市政府代为举借;政府举债通过建立地方政府信用评级制度、发行地方政府债券的方式,遵循市场化原则;建立“借、用、还”相统一的政府债务管理机制,研究建立政府资产报告制度和可偿债资产与地方政府债务相匹配机制,完善风险评估预警机制、应急处置机制,确保不发生区域性和系统性债务风险。

  (三)全面深化会计制度改革,加快实现会计管理的法制化、信息化和现代化

  1.深化会计管理改革。将行政事业单位内部控制范围由经济活动拓展到全部业务活动,推动国有大中型企业有效实施内控规范体系,逐步推动中小企业贯彻落实中小企业内控规范;加大财务会计委派力度,推进完善高校和医院等公立单位总会计师委派制度,促进完善内控机制;全面落实财政部发布的《管理会计基本指引》,着力推进管理会计指引体系建设,进一步发挥管理会计在战略管理、风险管理、预算管理、成本管理、投资决策管理、绩效管理等方面的重要作用;进一步深化会计行政审批事项改革,推进会计管理“证照分离”改革试点,加强对会计师事务所、代理记账机构等审批事项的事中事后监管。

  2.全面建立权责发生制政府综合财务报告制度。从2016年起,将权责发生制政府综合财务报告试编范围从市本级、区级和部分乡镇扩大到全市所有乡镇,并探索试编全市权责发生制政府综合财务合并报表,建立健全政府会计核算体系;从2018年起,正式编制权责发生制政府综合财务报告,并适时公开经审计后的权责发生制政府综合财务报告,加快建立完善的权责发生制政府综合财务报告制度;按照“边试编、边使用”的要求,加快建立权责发生制政府综合财务报告分析应用体系,着力拓展和有效发挥其在预算管理、政府信用评级、政府债务管理、政府债券市场培育、养老金负债管理、财政风险防范、非经营性国有资产管理、政府绩效考核等方面的重要功能和作用。

  3.大力发展会计服务市场。健全政府公共部门注册会计师审计制度,逐步将年报审计制度的实施范围从事业单位扩大到行政单位;在本市具有证券期货资格的大型会计师事务所已经实现从有限责任制转为特殊普通合伙制的基础上,逐步推进中型所广泛采用特殊普通合伙组织形式,并鼓励小型所优先采用普通合伙组织形式;着力推进会计师事务所内部管理的标准化、规范化、科学化建设和总分所一体化管理,支持会计师事务所以成员所模式为主流构建国际网络、开展跨境服务,全面提升上海注册会计师行业的核心竞争力、社会公信力和国际影响力。

  4.推进会计信息化建设。围绕实施企业会计准则通用分类标准,建立单位账户层面和交易层面会计数据以及相关业务数据交换机制;推动企业会计信息系统与业务系统的有机融合,促进会计工作从传统核算型向现代管理型转变;引导企业以可扩展商业报告语言(XBRL)提升内部管理信息标准化,促进财务、业务数据的互联融合;适应大数据、“互联网+”发展的新形势,积极探索会计信息资源共享机制和会计资料无纸化管理。

  5.推进实施会计人才战略。重点推进实施上海市优秀会计人才培养计划、高级会计后备人才培养计划、会计高级人才后续能力提升计划等高层次培养工程和总会计师素质提升工程,完善会计领军人才和高层次会计人才培养体系;加大政府会计领域人才的培养力度,着力打造一支与政府职能转变、财税体制改革全面深化要求相适应的政府会计人才队伍。

  (四)全面深化税费制度改革,加快建立税种科学、结构优化、规范公平、征管高效的现代税费制度

  1.全面落实国家重大税制改革任务。全面完成“营改增”改革,加快推进建立规范的消费型增值税制度;跟踪房地产税立法进程,确保实现本市房产税试点与国家将要出台的房地产税法的有机衔接和平稳过渡;认真做好本市排污费“费改税”的预案研究和推进实施;落实国家有关消费税征收范围、环节、税率的调整要求,将高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围;跟踪国家有关加快建立综合和分类相结合的个人所得税制度改革进程,认真做好改革的超前研究、预案储备和推进实施。

  2.推进非税收入管理改革。贯彻落实财政部印发的《政府非税收入管理办法》,深入推进非税收入管理改革,清理规范相关行政事业性收费和政府性基金,健全完善涉企行政事业性收费目录清单管理制度,建立收费依法动态调整机制,严控违规设立非税收入项目,加快建立科学规范、依法有据、公开透明的非税收入管理制度,切实加强非税收入管理;深化非税收入收缴电子化管理试点,将执收单位收缴模式统一归并为直接缴款、集中汇缴、银行代收代缴、企业代收代缴和税务代征等五种模式,逐步实现财政非税收入收缴管理信息系统与执收单位信息系统的互联互通和信息共享;大力推广使用财政电子票据,逐步推进非税收入网上开票,加快实现非税收入银行代收、缴库的无纸化。

  (五)全面深化财政监管机制改革,建立完善的财政风险防范体系

  1.深化完善财政绩效管理体系。将预算绩效管理的范围从一般公共预算逐步扩大到政府性基金预算,并积极推进国资预算、社保预算绩效管理试点;将预算绩效目标的编报范围从重点支出项目扩大到所有财政支出项目,积极推进部门整体支出绩效目标管理试点,开展对绩效目标实现过程的跟踪监控;将绩效评价范围从财政支出扩大到资产、资源、资金的综合管理和统筹安排使用等方面;将项目支出绩效评价的重点从当年支出项目扩大到中期财政规划项目,并加大对政府购买服务项目的绩效评价力度;将部门整体支出绩效评价试点范围从部分预算主管部门扩大到主要预算主管部门和预算单位;将市与区联合评价范围从部分民生领域扩大到市与区的共同投资项目及同类重点项目;以教育、科技、卫生、社保、环保、农林水利等行业和领域为重点,加快建立定性与定量、共性与个性结合的绩效评价指标体系;加快推进财政绩效管理的专职机构和智库建设,进一步完善对行业协会、第三方机构、专家参与绩效评价的质量管理。

  2.构建现代财政监督体系。健全覆盖立项、选案、实施、过程控制、审理、处罚、整改、反馈等各环节的财政监督制度体系,将财政监督融入财政管理全过程,加快构建以现代信息技术和大数据为支撑、部门间信息共享、上下联动、内外协同、多层次、网络化的财政监督体系;突出监管重点,加大对重大财税政策执行、重大财税改革措施落实和重大财政资金投入使用、《预算法》和《会计法》等重要财政法律法规实施、会计师事务所执业质量等方面的监督检查力度;坚持关口前移,建立健全财政监督检查约谈制度,注重日常预警监管,进一步健全完善事前、事中、事后监管机制;加强风险评估和分类管理,对政府采购、国库直拨、存量资金等重点项目实行常态化的必查制度,对本级各部门预算的编制、执行和专项资金、非税收入等财政重点资金实行有针对性的轮查制度,对财政转移支付、重要民生支出和重大财政政策执行等实行市与区联合检查制度,加大对各类违法失信行为的执法监督问责和失信惩戒力度,强化责任追究。

  3.健全财政信息公开机制。坚持以“公开为常态、不公开为例外”的原则,出台进一步推进本市预算公开的实施意见,着力加大财政信息公开力度;逐步将政府预决算调整情况的公开范围从一般公共预算、政府性基金预算扩大到国资预算、社保预算,公开本地区债务限额、余额和债务发行、使用、偿还等情况;将部门预决算的公开范围从各级预算主管部门扩大到所属预算单位,将重大财政政策和规章公开从“重发布”转变为“发布、解读、回应”三联动;逐步公开重大投资项目资金及使用情况,推行政府购买服务、PPP项目信息公开,并建立健全财政监督信息披露制度,公开财政行政处罚案件信息;将一般公共预算基本支出从按经济分类的类级科目细化公开到款级科目,将一般转移支付和税收返还从按总量公开细化到分地区公开,专项转移支付分地区、分项目公开;细化公开部门和单位的政府采购总体情况、政府采购政策落实情况,以及政府采购预算、中标成交结果、采购合同等信息;逐步公开部门和单位的预算绩效目标以及绩效评价结果;探索建立部门和单位的国有资产公示制度。

  四、围绕推进“创新、协调、绿色、开放、共享”发展,着力发挥财税在支持供给侧结构性改革中的基础性支撑作用,促进提升上海城市核心竞争力和综合服务功能

  按照中央有关提升上海全球城市功能的要求,坚持先行先试,加大财税政策和投入机制创新力度,在适度扩大总需求的同时,大力支持供给侧结构性改革,加快培育新的发展动能,促进实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

  (一)围绕推进创新发展,聚焦支持科创中心和现代新型产业体系建设,着力促进增强发展新动力

  1.建立健全财政科技投入统筹联动机制。结合系统推进全面创新改革试验,进一步深化财政科技投入管理改革,逐步将市级财政的各类科技投入专项优化整合为基础前沿、科技创新支撑、技术创新引导、科技人才与环境和市级科技重大专项等五大类,并将其先行纳入全市统一的财政科技投入信息管理平台,待条件成熟后再扩大到区,通过市与区联动,着力加强本市财政科技投入的联动与统筹管理,统筹衔接基础研究、应用开发、成果转化和产业发展等各环节的财政投入,加快建立起完善的财政科技投入管理体系和部门科技投入联动协同、重大科技投入统筹聚焦的管理机制,不断加大对张江综合性国家科学中心、关键共性技术研发和转化平台、重大战略引领项目和基础工程、张江国家自主创新示范区与上海自贸试验区“双自”联动等系统推进全面创新改革试验重点领域、重点区域、关键环节的统筹聚焦支持力度。结合深化科研院所改革和推进科教融合发展,根据科研院所职能定位和不同特点,对从事基础研究、战略性前沿技术研究和社会公益研究的科研院所,着力完善以财政投入为主、引导社会参与的机制,建立健全稳定支持和竞争性支持相协调的机制,不断加大稳定性、持续性的财政聚焦支持力度,促进建设世界一流的科研院所;对市场需求明确的技术创新活动,结合探索建立新型产业技术研发机制,进一步建立健全财政投入与竞争性收入相协调的持续支持机制,通过风险补偿、后补助、政府购买服务等方式,促进科技成果转移转化和资本化、产业化。

  2.注重发挥政府投资基金的引导、撬动功能。以市级政府单独出资或与区政府、社会资本共同出资、互相参股、联合投资等形式,设立多元化出资、市场化运作、专业化管理的政府投资基金;基金设立严格遵循在同一行业或领域不重复设立的原则,由若干个子基金组成,内容范围主要涵盖创新创业发展、产业转型升级、公共服务等具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节;对其中市场失灵突出的领域,政府采取向社会出资人让渡部分分红等让利措施,吸引社会资本投向风险相对较高的成长型中小企业。按照问题导向、分类支持的要求,变财政直接投入为间接引导,进一步创新财政资金支持方式。对国家和本市鼓励发展的战略性新兴产业、企业和产品,特别是对于符合科创中心建设方向、能够参与国内国际行业规则和技术标准制定、具有核心竞争力的战略主导产业和行业创新型龙头领军企业,结合推进实施国家创新企业百强工程,统筹运用财政专项资金和创业投资引导、产业转型升级等政府投资基金,以及政府采购和“科技创新券”等多种支持方式,给予重点倾斜和聚焦支持,促进资金、技术和市场融合发展,实现产业重点突破和企业跨越式发展,加快形成以创新为主要引领和支撑的新型产业体系。对列入负面清单或环保、安全生产不达标且整改无望的产业、企业和产品,统筹运用产业、就业、失业和职工培训等各类相关财政专项资金和基金,聚焦支持兼并重组、关停并转、债务重组、破产清算、盘活资产,妥善解决落后产能淘汰、过剩产能退出过程中的待岗、转岗人员安置问题,促进创新转型发展。

  3.着力营造有利于创新发展的财税环境。全面落实国家有关“营改增”扩围、降低制造业增值税税率和企业研发费用加计扣除等“减税降费”政策的同时,清理规范不合理涉企收费,将本市原由行政审批部门组织实施但实际由行政审批申请人付费的评估评审费用统一调整为由公共财政承担,并研究调整优化地方教育费附加;设立上海中小微企业政策性融资担保基金,加快构建新型的政策性融资担保机制,着力打造覆盖全市的中小微企业融资担保和再担保体系,努力为中小微企业尤其是处于成长期、风险相对较高的科技型、创新型、创业型中小微企业提供及时有效的融资担保信用增进服务;强化需求侧创新政策的引导作用,着力构建符合国际规则、优先使用创新产品和服务的政府采购政策体系,对首次投放市场的创新产品实施政府首购政策,支持政府投资和国有企业建设的重大工程采购创新产品,在采购项目预算安排上给予中小企业专门的预留份额,鼓励政府采购云计算等专业化第三方服务,推动政府机关优先采购和使用绿色产品、节能环保产品,促进创新产品研发和规模化应用;支持高端智能装备首台(套)、新材料首批次和软件首版次应用;加大对科技创新公共服务平台和政产学研用一体的创新网络建设财政支持力度,为各类市场创新主体提供低成本、普惠性、便利化的公共服务;下放高校和科研院所科技成果的管理、使用和处置权,由高校和科研院所自主实施科技成果转移转化,成果转化收益全部留归单位;支持实施有利于激发市场创新动力的收益分配制度,大幅提高科技成果转化收益中科研人才收益的比例。研究探索建立有利于鼓励创新创业的普惠税制,落实国家有关鼓励促进研究开发和科研成果转化的便利化政策措施;实施《上海市科技型中小企业评价标准工作指引》,积极推动符合条件的本市科技型中小企业享受国家有关股权奖励递延纳税等试点政策尽快落地。

  (二)围绕推进协调发展,聚焦支持城乡区域和经济社会协调发展,着力促进增强发展的整体协调性

  1.促进城乡协调发展。健全完善财力保障机制,推动公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜、执法管理力量向城乡结合部倾斜,并结合建立基本公共服务项目清单制度,在基本公共服务领域探索建立“先评审后入清单”和依据清单安排预算的制度,并进一步完善基本公共服务资源配置标准和预算支出标准,加大基本公共服务的市级和区统筹力度,逐步实现城乡基本公共服务制度并轨、标准统一;推进城市管理标准体系建设,健全完善与设施规模、管理标准等相适应的城市维护投入机制,逐步加大城市管理和维护资金投入力度,促进实现城市综合管理的精细化和全覆盖;聚焦支持深化农村综合改革,大力推进国家现代农业示范区和美丽宜居乡村建设。

  2.促进区域协调发展。聚焦国际大都市核心功能,加大对重点区域开发建设和发展的支持力度,推动超大城市非核心功能疏解,促进增强高端要素集聚和辐射能力;结合推进国家新型城镇化试点,支持推动全市重大功能性项目、重大基础设施和社会公共服务设施建设优先向郊区新城倾斜;支持发展多样化的“最后一公里”接驳方式,促进实现区与区之间的道路和公交线路对接;加大财政投入力度,完善引导社会资本参与的政策措施,促进加强城市历史风貌保护。结合落实长江经济带战略,聚焦支持沿江绿色生态廊道、综合立体交通走廊建设;建立健全多层次的长三角区域财政合作机制,加强在财政体制和财政政策等方面的沟通协调,聚焦支持互联互通的基础设施、联防联控的生态环境、共建共享的公共服务建设,促进长三角城市群一体化发展。

  (三)围绕推进绿色发展,聚焦支持生态文明和“美丽上海”建设,着力促进增强经济社会发展的可持续能力

  1.支持绿色低碳循环发展。大力支持新能源与可再生能源开发利用,稳步开展碳排放交易试点,推进工业、能源、建筑、交通等重点领域低碳发展;扩大节能减排专项资金总量规模,调整扶持对象、优化扶持方式,并综合利用国际金融组织创新贷款、财政部清洁发展机制基金委托贷款等多种融资渠道,加快推进落后技术和落后、过剩产能的淘汰化解力度,促进实现低端落后行业的整体退出;完善工业节能降耗财政政策,支持绿色清洁生产,推进传统制造业绿色改造;修订本市建筑节能专项扶持办法,促进提高建筑节能标准;支持本市再生资源回收体系建设,促进生活垃圾、废旧物品等分类处置和各类资源高效循环利用。

  2.加大环境治理力度。围绕落实水污染防治行动计划,大力支持水环境基础设施建设,推进实施重点区域、重污染河道、重点保护河道和中小河道治理,保障本市饮用水水源安全;围绕落实清洁空气行动计划,支持全面实施清洁能源替代和燃煤电厂超低排放改造,加强对工业源、流动源、扬尘等污染治理的财政支持力度,推进完善长三角区域大气污染防治联防联控机制;围绕落实土壤污染防治行动计划,聚焦支持污染场地治理修复,支持农用地安全利用和保护;结合落实公共交通优先发展战略,进一步完善公共交通新能源车运营补贴机制,加大对电动汽车充换电等配套设施建设的财政补贴力度,推动新能源汽车逐步市场化;结合创建农业可持续发展试验示范区,聚焦支持污染场地治理修复试点,促进加大农村环境综合整治力度。

  3.健全生态安全保障机制。结合本市生态空间保护红线划示,加大财政投入力度,加快建立多元化生态补偿机制,完善财政支持与生态保护成效挂钩机制,扩大生态补偿范围,加大对纯农地区、水源地、生态保护区域的转移支付力度;以生态保育区、生态廊道、外环和郊环绿带、生态间隔带、楔形绿地和大型公园建设为重点,支持加快城乡绿化生态建设,推进绿地、林地、湿地协调发展;支持生态环境安全动态监测预警体系和生态环境风险防控体系建设,促进提升突发生态环境事件应对能力。

  (四)围绕推进开放发展,聚焦支持“四个中心”与上海自贸试验区和浦东综合配套改革试验区联动发展,着力促进率先形成开放型经济新优势

  1.加大对事关“四个中心”建设重点领域、关键环节的财税聚焦支持力度。聚焦支持“四个中心”共享的网络化公共基础设施体系建设,着力增强城市综合服务功能,吸引更多具有国际影响力的国内外各类跨国公司总部等功能性机构落户上海,推动已有跨国公司总部向亚太总部、事业部全球总部升级;鼓励国际组织在沪设立机构,支持金砖国家新开发银行等高能级的国际多边金融组织在沪集聚发展;依托上海自贸试验区的金融创新平台,积极探索面向区内和境外机构投资者发行本市地方政府债券,加快建设完善的地方政府债券市场;加快整合各类人才专项资金,建立本市国际人才高地建设市级财政专项资金,完善人才发展投入机制,加大人才开发投入力度,发挥财政投入引导作用,优化人才发展环境,聚焦支持以“高精尖缺”为导向和以人才引进、人才培养、人才激励、人才服务、人才国际交流合作等为重点的国际人才高地建设;聚焦支持以政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信为重点的社会信用体系和公共信用信息服务平台建设,促进信用信息共建共享,着力营造国际化的信用服务环境。

  2.加快构建与推进“四个中心”建设相配套的财税政策体系。对标世界一流的自由贸易区和金融、贸易、航运中心,着力完善与国际投资贸易通行规则相接轨的财政政策体系和税制环境,综合运用政府公共投资、政府投资引导基金、政府采购、政府购买服务、PPP、融资担保和政府债券等多种规范化的财政政策工具,将财税政策聚焦的重点从对“一个中心”的单项支持转向对“四个中心”的整体支持,从对功能单一、信息封闭运行的平台建设的支持转向对互联互通、信息开放共享的网络化综合性公共服务平台建设的支持,从“一事一议”式支持转向对整体发展环境的支持,从过渡性的先征后返、奖励、补贴转向均等化公共服务的一视同仁提供,从单纯财政政策支持转向更加注重与产业、金融、区域、投资、人才、消费、价格、知识产权等其他宏观经济政策相协调;研究扩大启运港退税政策的试点范围;逐步将境外旅客购物离境退税政策实施的离境口岸范围由空港扩大至水港和陆港等符合条件的所有离境口岸,并逐步扩大退税定点商店的数量、类型、覆盖地域范围和退税商品种类。

  3.促进提升服务“一带一路”国家战略的能力和水平。整合建立“外经贸发展专项资金”,拓宽出口信用保险支持范围,加大对“一带一路”对外投资、对外贸易出口信用保险力度,支持企业采取投资、工程建设、技术合作等方式,推动装备、技术、管理、标准、服务“走出去”;鼓励发展离岸贸易、转口贸易、跨境电子商务、外贸综合服务等新型贸易方式,促进服务贸易创新发展和服务外包转型升级;通过采取政府购买服务等方式,健全完善对外投资贸易服务体系,为“走出去”企业提供对外投资和对外贸易国别指南、法律、税务、知识产权和公益性投资培训等方面的公共服务;鼓励企业通过新设、跨境并购重组等方式,因地制宜建设境外产业集聚区,深度融入全球产业链;探索完善境外股权促进投资、离岸业务等税收政策,深化对有关自由贸易账户境外投资收益汇入资金递延纳税、建立境外投资损失准备金制度等若干重点问题的预案研究,调整优化对外投资所得抵免方式。

  4.加强国际财经交流与合作。进一步强化对重大国际财经问题特别是主要发达经济体政策调整对上海经济发展影响的跟踪分析和预研预判;着力拓宽与世界银行、金砖国家新开发银行等国际多边金融组织的合作领域和渠道,聚焦热点、难点问题开展国际比较研究,加强对国际财经惯例、通行规则、经典案例、成功经验的学习借鉴;进一步加强与上海友好城市和国际金融、贸易、航运中心城市的联系、沟通,建立和完善地方层级的国际财经交流机制,加快构建财政对外交流合作新平台。

  (五)围绕推进共享发展,聚焦支持收入分配制度改革和基本公共服务体系建设,着力促进提高民生保障水平

  1.支持收入分配制度改革。完善初次分配机制,逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重,着力健全完善收入分配起点、过程和结果公平的收入分配机制,创造机会公平、规则统一的竞争环境;支持实施以司法、公安等分类管理为重点的机关公务员工资制度改革和以按行业分类调控绩效工资总量为重点的事业单位绩效工资制度改革;推动公用事业行业市场化改革,逐步提高一线职工工资水平。健全再分配调节机制,加大再分配调节力度,逐步提高收入分配和社会保障等民生支出占整个财政支出的比重;实行有利于缩小收入差距的政策,强化政府的统筹保障责任,稳步提高养老金、低保、失业保险等民生保障待遇标准,健全针对困难群体、动态调整的社会保障兜底机制。

  2.支持实施就业优先战略。加大对各类财政性培训资金的整合优化和统筹使用力度,支持现代职业教育体系和中小微企业培训服务平台建设,大力推进实施高技能人才工程、战略性新兴产业紧缺急需人才培训计划,以及贫困家庭子女、转岗职工、残疾人等特殊就业人群职业培训计划;支持建立面向人人的公共就业创业服务信息平台,健全城乡一体、覆盖各类创业群体的公共就业创业服务体系,确保第三轮创业带动就业三年行动计划、离土农民就业促进专项计划、青年就业“启航”计划的有效实施;加强对灵活就业、新就业形态的财政扶持力度;积极探索不同类型就业困难人员的分类援助机制,加大对“零就业”家庭等特殊困难群体的帮扶力度和对用人单位安置残疾人的补贴奖励力度。

  3.支持社会养老服务体系建设。积极应对人口深度老龄化,统筹支持社区综合性、一站式老年照护设施和针对老年人尤其是面向失能老年人的老年养护院、社区日间照料中心等公益性养老服务设施建设;大力推动医疗卫生和养老服务相结合,鼓励和支持有条件的养老机构内设医疗机构,扩大医保对于养老领域医疗服务项目的支付范围;研究建立长期护理保险制度;健全针对经济困难高龄、失能(失智)、无子女等老年人的补贴制度,优化完善梯度化、精准化的养老服务补贴机制,将财政补贴的重点向居家社区养老适当倾斜;建立健全老年综合津贴制度;通过政府购买服务、PPP等方式,引导社会资本投入老龄事业发展,支持各类市场主体增加扩大养老服务和产品供给。

  4.支持教育现代化。围绕推进基本公共教育均衡化,进一步建立健全区级投入和市级统筹相结合、城乡统一、重在郊区的基础教育经费保障机制;推进义务教育公办学校标准化建设,加大对薄弱学校的投入力度,支持通过政府购买岗位等方式,解决结构性、阶段性、区域性教师短缺问题;支持扩大普惠性幼儿园覆盖面。聚焦支持现代信息技术与教育教学深度融合发展,促进扩大优质教育资源覆盖面;着力构建与建设现代大学制度相适应的高等教育投入机制,聚焦支持若干所高水平大学和一批高峰高原学科率先进入世界一流行列或前列;支持建设一批国际化示范学校和特色学校,推进实施“一带一路”教育合作。

  5.支持“健康上海”建设。聚焦支持构建面向全体市民、覆盖全生命周期的健康管理体系,提升重大传染病疫情的监测预警防控能力,完善基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目,健全公立医疗机构承担公共卫生任务的财政经费保障机制,加快推进“医防融合”的公共卫生服务体系建设。鼓励、引导和支持医疗卫生资源向基层、郊区和人口导入区流动,支持建立院前、院内和社会急救“三位一体”、市与区一体化的急救医疗服务体系。按照“部门预算、核定收支、财政补助、统筹安排、加强监督”要求,进一步深化公立医院综合预算管理制度改革,完善财政补助与全面预算执行、绩效考核结果挂钩的公立医院综合补偿机制;加大对中医院、传染病医院、精神病医院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜力度;支持人口健康信息和全市医疗信息互联共享,有效防范和避免重复检查、重复收费;支持公立医院临床数据集成应用和资源管理的集成应用,推动信息惠民,改善市民就医体验;调整完善计划生育投入机制,支持实施全面二孩政策。

  6.支持建立更加公平更可持续的社会保障制度。认真落实国家将要出台的职工基础养老金全国统筹方案,实施城乡居民基本医疗保险制度并轨,支持将本市被征地人员纳入相应的基本社会保险制度体系,促进建立包括职业年金、企业年金和商业保险在内的多层次养老保险体系。按照“托底线、救急难、可持续”的要求,统筹支持城乡社会救助体系建设,进一步健全最低生活保障和特困人员供养制度,逐步提高城乡低保标准,完善支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助、临时救助、医疗救助政策和社会救助与物价联动机制,不断提升社会救助水平。支持社会福利和慈善事业发展,健全双拥优抚安置经费保障机制;完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度,支持加强残疾人无障碍设施建设和维护,促进完善残疾人保障和服务。

  7.支持住房保障体系建设。通过全面落实税费优惠政策、统筹安排政府债券资金、推广应用PPP、加大政府购买旧区改造服务力度等方式,不断创新完善财税政策体系,确保本市“十三五”时期中心城区集中成片二级旧里以下房屋改造、老旧住房和居住小区综合改造任务顺利完成;进一步完善财政投入和财力补助机制,支持大型居住社区配套设施建设,积极推进“城中村”地块整体改造,鼓励各区建设运营机构通过长期租赁方式筹集公共租赁住房,促进提高市民基本住房保障水平。

  8.支持现代公共文化体育服务体系建设。健全完善“政府主导、社会支持、共同参与”的公共文化服务投入机制,着力支持上海图书馆东馆、上海博物馆东馆等一批公益性、基础性、功能性重大公共文化设施加快建设,健全完善基层公共文体设施网络;支持加强基层文化服务能力建设,继续推进公共文化设施免费开放,鼓励公益性文化活动和艺术普及教育;支持建设一批便民利民的中小型体育场馆、健身活动中心、户外多功能球场等场地设施,推行公共体育设施免费或低收费开放;支持深化文化体制改革,鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设,促进文化与科技、金融、教育、旅游、体育融合发展,增强文化创新创造活力,促进提高基本公共文化服务的标准化、专业化、均等化水平。

  9.支持社会治理创新。进一步从财政体制上推动街道工作重心向公共服务、公共管理和公共安全转移,健全完善以社区事务受理服务中心和社区居委会、村级组织等为重点的基层财政经费保障机制,支持加强职业化、专业化、规范化的社区工作者队伍建设;落实和完善有利于社会组织发展的财税政策,重点支持社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类、社区专业调处类社会组织加快发展;支持全面深化群团改革试点;结合实施智慧治理工程,聚焦支持食品药品、安全生产、危险化学品、网络安全等重点领域监管体系、社会治安防控体系和突发事件应急体系建设,促进公共安全视频监控建设联网应用,有效提升城市治理的信息化智能化水平。

  五、落实促进“十三五”时期本市财政改革与发展规划的保障措施

  (一)推进依法理财、民主理财。积极推进政府采购和财政监督等领域的地方财政立法,提升非税收入管理、预算评审、专项资金管理、政府购买服务、行政事业单位内部控制、财政信息公开等方面的制度规范层级,力争在财政法制建设方面走在全国前列;推进财政行政审批标准化建设,全面落实财政权力清单和责任清单;积极推行财政法律顾问制度,建立专家咨询论证制度,完善重大行政决策程序制度,健全依法决策机制,逐步推进实现财政重大决策科学化、民主化、法治化,有效避免财政政策制定、资金分配过程中的法律风险;拓展财政绩效评价、监督检查结果的应用领域,将其作为各级政府决策、财政预算安排、政策制度完善、管理机制优化的重要依据和政府绩效考核的重要内容;健全财政行政复议案件审理机制,积极探索公开听证审理方式;结合开展财政“七五”普法,大力推进基层财政治理法治化。

  (二)推进财政信息化一体化。按照分事行权、分岗设权、分级授权的要求,依托现代信息技术,聚焦财政预算管理、资金分配使用和政府采购等重点领域和预算编制、预算执行等核心业务环节,进一步厘清责任边界、规范统一标准、强化流程控制,切实做到权限受控、过程留痕、责任可追溯;加大以交互融合、集成贯通为重点的财政信息系统整合力度,构建与《预算法》全面实施、中期财政规划加快推进和预算评审、行政事业单位资产“公物仓”管理、财政监督、风险防控力度不断加大相适应的信息管理系统平台,加快实现财政管理的程序化、规范化、机制化;深化市与区财政预算核心业务管理系统一体化建设,逐步将市与区统一平台上运行的业务范围从政府采购、非税收入管理扩大到政府购买服务等重点业务领域;对标国际大都市的财政管理标准,深化推进“互联网+财政”,着力推进网上政务大厅建设,逐步实现财政行政审批、网上办事和公共服务的网上受理、办理和反馈,并选择若干协同事项先行先试,加快构建全市统一、安全高效的财政网上办事服务体系。

  (三)建立健全规划实施机制。将财政改革与发展的量化目标和重点任务纳入市政府运行目标管理系统、政府督查工作体系和领导班子、领导干部年度绩效考核体系,实行项目化和信息化管理;各区、各部门要建立健全财政规划重点任务的分解落实机制,分类分项细化落实责任目标,确保规划扎实有序实施;加强宣传解读,完善动态衔接机制,将财政规划与各类行动计划、中期财政规划和年度预算紧密结合起来;建立健全财政规划的年度监测、中期评估机制,自觉接受人大、政协和社会公众的监督,确保完成“十三五”本市各项财政改革与发展任务。

 

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