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关于为四大类草根社会组织提供政策支持和加强服务管理的建议

文章来源:上海市财政局  |  发布日期:2018年06月30日
建议:
  社区四大类社会组织是指:生活服务类、公益慈善类、文化活动类和专业调处类四类政府提倡大力发展的社会服务机构。
  社会组织作为协助政府开展社会服务和管理的重要载体,在社会治理中发挥着不可忽略的作用, 企业经营创造的是经济效益,社会组织服务创造的是社会效应,这两者都是衡量地区发展和人们生活幸福指数不可或缺的指标之一。因此,企业和社会组织对地区的发展同样重要,然而目前面向企业的各类政策支持较多,然而为这些社会组织提供的孵化、培育和购买服务的政策支持并不多,服务管理也有所缺乏。
  具体问题与建议如下:
  1、人员费及机构用人成本始终未能有依据的合理列入项目预算。多数地方政府或部门在购买社会组织的服务,一般不允许列明人员费用及机构用人成本,因社会组织不生产产品,仅提供服务,因此,社工本身就类似产品的原材料提供,是应该计算入成本核算。把人员费和机构用人计入项目材料费用是不合理的做法,社会组织不是生产型企业,生产企业的产品本身蕴含增值价值来负担生产人员的工资和用人成本,社会组织的工作人员不产生经济价值,所有项目运用过程中的发生的费用都是实价采购用于项目运作,不像酒店等商业运行模式,如:超市一瓶水2元,酒店可以加价到8元出售而赚取利润。此外,人员费用计入项目材料费用会导致项目账务混乱。市委相关文件也提出,要充分考虑社会组织的用人成本。
  建议:科学设置政府购买服务的指标体系或指导意见,合理指导设定政府购买服务的项目人员成本和该项目机构行政运行成本。
  2、项目运作的零利润是做死社会组织的节奏。错误的认为社会组织是非盈利性的,所以就不能有盈利和利润体现,这是目前致使社会无法发展的根本问题,社会组织的非盈利性体现在盈利不用于分配原则,而不是项目本身不能有经营节余,如过购买服务不能分摊机构的运行成本,机构有怎能有资金积累培养社工、开发服务、和应对突发事件。如某托管项目运作过程中,社工怀孕,因体质较差前后病假近1年,机构尊重国家规定不能开除员工,项目购买方也不会说因此在增加项目预算,而社会组织的所有项目运作又没有利润结余,项目又需要重新招人持续,其中增加的人员费用和机构用人成本等根本没有地方消化,要社会组织的女性从业人员一般占80%~90%左右,加上2胎,项目运作的风险系数太高。此外,如非社会组织原因造成的项目未能无缝衔接而产生的用人成本,项目工作人员项目执行前的培养及培训成本,如果项目运作不能有利润积累,必然是做死社会组织的节奏。
  建议:在购买社会组织服务项目总额的基础上根据项目额度的大小设定合理比例利润比例,有社会组织计提用于机构培养培训专业人才、试点开发新的服务项目和应对经营风险等。   
  3、目前整个社会组织购买服务的评估体系相对较不完善,现有的评估也多数流于过程了解或监测,但是对项目成效的评估往往无法测量。
  建议:加强政府购买社会组织服务的评估能力和方法,把项目成效的指标系统化、可测量,并于项目执行同时启动评估程序。
  4、目前市属社会组织除个别官办社会组织,能通过其主管单位或许政策、资源等支持,其他社会组织的管理服务受人力资源限制,相对获取资源的渠道和支持较少,。
  建议:根据注册地和纳税纳入地方,实行双重服务管理。
  5、社会工作者作为专业技术人员,其系统的培训及督导服务的系统化有所缺失,目前社会协会组织的培训仅仅为基础培训一成不变,高级人才培训的覆盖太小,且集中在大型官办机构如阳光、新航、自强和各区县社工协会,草根社会组织相对获得机会太少。
  建议:加大社会工作人才队伍培养,组织开展具有针对性和实用性的专业工作坊和沙龙,提升社工的专业工作能力。                                                    
    
答复:
   “关于为四大类草根社会组织提供政策支持和加强服务管理”的代表建议收悉。市财政局、市社团局会同本市有关部门共同研究,现将办理情况答复如下:
  一、有关工作开展情况
  近年来,市委、市政府高度重视社区社会组织的发展。2014年,市委、市政府印发了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》(沪委发〔2014〕14号)和《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》(沪委办发〔2014〕45号),提出要重点扶持与社区治理和群众日常生活密切相关,能够提供专业化、社会化、差异化服务的社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类、社区专业调处类等社会组织。
  2015年,市政府根据国家文件精神出台了《关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》(沪府发〔2015〕21号,以下简称《实施意见》)以及与之相配套的《上海市政府购买服务管理办法》,明确了本市政府购买服务实行“政府采购、合同管理、绩效评价、信息公开”的管理模式,并对购买主体、承接主体、购买内容、预算管理、政府采购、合同管理、绩效评价、信息公开、监督管理等九个方面内容作了具体规定。市民政局与市社团局、市社工委、市财政局、市地税局、市文广影视局、市体育局、市司法局、市妇联等9部门联合发布了《关于加快培育发展本市社区社会组织的若干意见(试行)》(沪民社登〔2015〕2号),明确要进一步放宽登记准入条件,完善扶持社区社会组织发展政策,加强对社区社会组织的服务与监管,促进社区社会组织健康有序发展,在参与社区治理中发挥独特作用。
  2016年,市委印发了《关于进一步推进社会组织参与社会治理的工作方案》,明确提出编制发布政府购买服务项目计划,建立全市统一、公开、透明的公共管理平台,取消项目管理费比例规定,根据项目特点合理确定政府购买服务项目的价格和合同期限等,拓展社会组织参与社会治理空间。市财政局会同市民政局、市社团局印发实施了《关于进一步支持和规范本市社会组织承接政府购买服务工作的通知》(沪财预〔2016〕108号),进一步从制度上明确要求逐步将应由政府提供、适合社会组织承担的事务性公共管理和服务交由社会组织承接,对部分民生保障、社会治理和行业管理领域的公共服务项目,在同等条件下,优先向社会组织购买。
  2017年,为了贯彻落实市委、市政府大力培育发展社区社会组织的要求,市社团局创新思路,编制发布了《上海市承接政府购买服务社会组织推荐目录》(2017版),推荐了189家公信度较高、运作管理比较规范、提供项目具有一定示范效应的社会组织,供购买主体在购买服务时优先选择。截至2017年底,本市共有社区社会组织4607家,占登记总数的31%,其中社区生活服务类1552家,社区公益慈善类1684家,社区文体活动类973家,社区专业调处类398家。
  二、关于政府购买服务定价及合同管理。《实施意见》要求购买主体发挥主体责任,按照有关规定对具体项目、经费和成效进行内部把关审核:一是要按照国家规定和行业标准,科学设定服务需求和目标要求,充分发挥行业主管部门、行业组织和专业咨询评估机构、专家等专业优势,综合物价、工资、税费等因素,根据厉行节约的原则,建立科学合理的服务项目质量标准和项目定价体系。二是要根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素,按照方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价的原则组织实施政府购买服务。三是在按照政府采购法的有关规定确定承接主体后,应及时与承接主体签订购买服务合同,明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求,以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容。四是要及时了解掌握购买项目实施进度,严格按照国库集中支付管理有关规定和合同约定支付款项。
  为了推动有关问题解决,市民政局正在开展政府购买服务定价机制的研究,并以社区综合为老服务中心为例,出台有关费用构成和规范购买的工作指引,为推动相关领域的购买工作提供参考和模板;研究制定政府购买社会组织服务规范合同示范文本,加大对购买服务双方合法权益和应得利益的保护。
  三、关于购买社会组织服务的评估体系。2016年,为提高政府购买社会组织服务项目的绩效,促进社会组织承接政府购买服务的规范化,提升对服务项目管理服务效率,市财政局、市民政局、市社团局共同制订了《上海市政府购买社会组织服务绩效评价管理办法(试行)》,要求按照“合理公正、专业客观、简便易行、有效促进”的原则,开展政府购买社会组织服务项目的绩效评价。文件要求预算部门在项目实施过程中,开展绩效跟踪评价,加强项目管理与预算管理的有机结合,对预算绩效运行中出现的偏差,要及时分析原因,实施纠偏,按有关要求报送绩效跟踪报告。同时,对政府购买社会组织服务项目绩效评价制定了参考共性指标体系,要求实施评价时,第三方应结合服务项目的特点,在服务项目绩效评价三级指标的基础上,对有关评价指标逐级分解和细化,设计和完善项目的个性评价指标。下一步市财政局、市社团局将加强对有关评估机构的培训,督促其有效执行到位。
  四、关于双重服务管理。长期以来本市对社会组织的服务管理一直采取的是双重管理体制,2014年4月,按照国务院行政审批制度改革有关要求,本市对部分类型的社会组织实行了直接登记管理。目前,本市对社会组织采取的是直接登记和双重管理的混合管理体制。不论是直接登记还是双重管理,在社区社会组织的培育发展方面都应该充分发挥业务主管单位(行业主管部门)的作用。实际上,本市文广、体育、房地、妇联、团委、综治等部门在培育扶持社会组织发展方面已有不少成功实践,培育扶持力度正在逐步加大。市社团局将通过本市社会组织建设与管理联席会议机制,进一步强化有关工作要求,总结好典型经验,举办好相关培训,推动越来越多的部门和基层将此项工作重视起来,为社会组织发展提供更多的支持和保障。
  五、关于社会工作人才队伍培养。近年来,市民政局作为社会工作行政管理部门,与市妇联、市文明办、市委统战部、市卫生局、市人口计生委、市民宗委、市侨办、市残联等部门联合发文,促进社会工作职业化、专业化发展。2016年起又委托市社工协会启动了上海市专业社会工作高级人才培养计划,通过集中授课、案例教学、督导教育、考察交流等,推动本市专业社会工作高级人才成长。有关面向草根社会组织的专业社工人才培训,目前相对比较薄弱,市民政局将借助市、区两级社工协会平台,加强该方面的系列培训,提高培训的针对性和实用性,促进专业社会工作在草根社会组织中充分发挥作用。
  市民政局也在会同浦东区委党校筹备开展面向街镇领导的首期社会组织参与社会治理街镇示范班,推动基层领导转变观点、形成共识,加大对社区社会组织的培育扶持,科学规范购买服务行为,为社会组织发展营造更好的环境。
  当前,社会组织参与社区治理工作还处在探索和磨合阶段,需要社会各界的广泛支持和参与。希望您持续关注和推动此项工作,我们会努力推动相关工作。再次感谢您的意见和建议。